行政机关负责人出庭应诉制度之完善

推荐人: 来源: 行政涉法研究 时间: 2017-01-09 14:50


行政机关负责人出庭应诉制度之完善

兼议对行政诉讼法第三条第三款的理解与适用

 

作者|刘羽梅 张祺炜(南通市中级人民法院)

原载|《人民司法(应用)》2016年第28期

 

内容提要:行政机关负责人出庭应诉是指公民、法人或其他组织依法向人民法院提起行政诉讼,被诉行政机关的正职和副职负责人出庭应诉的一项诉讼活动。行政诉讼双方当事人因现实地位的悬殊使得由何人代表行政机关出庭应诉具有强烈的符号价值和象征意义,新修订的行政诉讼法将该项制度予以明确,具有创新精神和本土特色。目前,行政案件类型不断丰富,甚至还出现恶意诉讼、滥诉的情形,随着立案登记制的确立,受案数量更会显著增长。因此,有必要对行政机关负责人出庭应诉制度加以完善,使之得到有效执行,并最大限度地收到实效。

 

行政机关负责人出庭应诉制度作为一种自下而上的司法制度创新,是随着社会经济文化发展、法治进程的推进而产生的。近几年,该制度在全国范围内得到广泛推进,产生了较大的示范效应,成为政府法治建设的一项重要举措,同时也成为衡量一个区域依法行政水平和法治政府建设的重要指标,对提升行政机关的诉讼意识和应诉能力,提高审判质量和效率,妥善解决行政争议,提高行政执法水平等产生了巨大的促进作用。新修订的行政诉讼法确立了这一制度,彰显出“中国智慧、本土经验”的理论气质,[1]但与鲜活的实践经验相对应的是,行政诉讼法对此仅有原则性规定。当下,为使行政机关负责人出庭应诉能够得到充分贯彻落实,切实发挥其应有的价值功能,对其进行理论研究并进一步完善是必要的。

 

一、行政机关负责人出庭应诉的影响因素

 

  (一)行政诉讼目的决定了行政机关负责人出庭的功能定位

 

诚如德国法学家耶林所言:“目的是全部法律的创造者。每条法律规则的产生都源于一种目的,即一种实际的动机。”[2]同其他法律制度一样,行政诉讼制度的目的也具有特殊的地方,正是这种特有的目的使得行政诉讼制度表现出自身的规定性。可以说,目的是行政诉讼制度的灵魂,它直接决定着行政诉讼微观诉讼规则的设计。行政诉讼法规定的部分案件适用调解、简易程序等,都是从诉讼制度上细化解决行政争议的渠道,避免程序空转,实现诉讼目的。因此,对行政机关负责人出庭应诉进行设计和完善,同样应当回归行政诉讼目的这一本源。

 

行政机关负责人出庭应诉能实现的目的,理论上包括化解行政争议、推进依法行政、提高负责人法治观念等,有观点还认为能够树立司法权威。行政诉讼法修订时将解决行政争议列为立法宗旨,并删去了维护行政机关行使职权。有效解决行政争议,关系到人民群众的切身利益,也关系到社会的和谐稳定。在司法改革正谨慎地步步推进、而诉讼案件又逐年激增的社会大背景之下,作为行政诉讼制度之一的负责人出庭应诉,应当从更有利于实现立法目的的角度去设计,而其他诸如提高负责人法治观念,推进依法行政等充其量只能算其次要目的,其实现也并不以行政机关负责人出庭应诉为主要手段。目前的制度设计及宣传似乎将行政机关负责人出庭应诉的功能夸大化,极易使该制度蜕变为一种“法治的装饰品”。[3]行政权力固然由某一行政机关工作人员具体行使,但绝对不是其自己的权力,而是国家权力。我国本身具有极深厚的官本位传统,行政诉讼制度本来便是对数千年来官本位意识的巨大颠覆,而行政机关负责人出庭应诉中屡屡提到的“告官”要“见官”,多少也存在人治之嫌。司法权威并不以行政机关负责人是否出庭决定,过度地强调行政机关负责人出庭的作用,给人以负责人不出庭,行政机关便解决不了问题,甚至法院便解决不了问题的错觉,反而极大地有损司法权威。因此,在对行政机关负责人出庭应诉进行制度设计时,应当从行政诉讼的立法目的出发,明确其基本定位,把其作为化解行政争议的催化剂,而不是助推剂,从而为特定的行政纠纷及时、公正解决奠定坚实基础,避免面面倶到、采取一刀切的执行策略。

 

(二)行政案件的多样性决定了行政机关负责人出庭的选择性

 

行政诉讼的类型化是行政诉讼改革中的重要课题,权利的有效保护依赖于诉讼类型的精密设计。正如诉的类型化一样,行政诉讼的其他制度,如受案范围、行政机关负责人出庭也需要精细化设计。行政诉讼程序设计失之简单甚至过于绝对化的一个典型的事例是,当初立法者基于对“公权力不可任意处分”的观点,排除了行政诉讼中适用调解的可能。然而,二十多年来的行政审判实践表明,法院及原被告事实上默认了这种灵活的纠纷解决方式。立法意图的落空反衬出当初制度设计路径选择的错误,即不是从社会的客观需要而是从立法者本身的主观判断去规定的。学者们就行政诉讼能否适用调解的论战中,主调派和反调派都列出了详细的理由清单。其实,调解的运用应当视诉讼类型而定,只有在细致区分不同类型诉讼的基础上探讨调解程序的具体适用才有实际意义,抽象地讨论行政诉讼能不能、要不要调解,往往都会陷入简单的意气之争,甚至这种提问方式本身就值得商榷。[4]事实上,行政诉讼法修订时不但肯定了调解,并且规定了调解适用的具体案件类型,包括行政赔偿、补偿以及行政机关行使自由裁量权的案件。

 1/6    1 2 3 4 5 6 下一页 尾页

广 告

阅读: